越闹越大的“指鼠为鸭”，终究刺痛地方治理的一根软肋｜文化纵横

✪ 韩志明

天津师范大学

(本文原载《理论与改革》2010年第1期)

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【导读】2023年6月17日，过去几周闹得沸沸扬扬的江西“鼠头鸭脖”事件终出结论，调查组判定学生在食堂吃出的异物为鼠头。对此，不少人认为，一个学校的食品安全问题，明明真相摆在眼前，最后却要“闹大”到全国人民关注、成立省级调查组的程度，才能揭开真相，太魔幻，也极为耐人寻味。透过这一事件，为什么小问题演变成大问题？想要解决问题的人们为什么要把事情闹大？为什么官员要等闹大之后才去做事？这会给公共治理带来哪些深远影响？

本文指出，“闹大”实际上是公民的理性选择与政府制度的理性选择所共同作用的结果：一方面是在正常的申诉救济机制阻滞甚至失灵的情况之下，“闹大”提供了公民维护权益的“最后一根稻草”；另一方面，政府有限的治理能力、普遍的避免冒险心理、上下级信息不对称等机制，也内在地包含孕育“闹大”的内在逻辑。

作者认为，“闹大”固然创造了解决问题的契机，但本身并不会解决任何问题。如果能像一些闹大事件之后所做的那样，在闹大之前，利益相关者保持克制，坐到一起平等协商，对话而不是对抗，许多矛盾也许就不会发展到非闹大不可的地步。

本文原载《理论与改革》2010年第1期，原题为《闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境》。仅代表作者本人观点，供诸君参考。

闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境

闹大是透视公共治理的一面镜子，也是一种需要解释的现象。为什么小问题演变成了大问题？为什么会接二连三出现闹大事件？想要解决问题的人们为什么要把事情闹大？为什么政府官员要等闹大了之后才去做事？这将会给公共治理带来哪些方面的深远影响？如何才能防止和避免闹大及其恶性循环？要想回答这些问题，就必须要深入剖析闹大现象产生的机理、社会效应、制度情境及其弊病等。

▍闹大的生产逻辑：人与制度的理性选择

闹大与社会的政治、经济、法律和文化心理等各个方面都息息相关。这些方面虽然对闹大有着直接或间接的影响，但它们主要是作为一种制度性或结构性的因素而存在。对于具体的闹大事件而言，它们与其说是闹大的原因，不如说是闹大的舞台背景。作为一种有目的的社会行动，闹大实际上是公民的理性选择与政府制度的理性选择机制共同作用的结果。

（一）公民的选择和策略

每一个人都是优先关注自我利益的理性人。在所有解决问题的可能途径中，人们当然选择成本最小的方法。虽然许多闹大是迫不得已的选择，但就人们至少没有听天由命、逆来顺受而言，它终归是一种选择。

当人们的合法权益受到侵害的时候，普通公众当然都愿意通过正常途径来解决问题，并且也都希望正常途径能够顺利地解决问题。然而，事实和经验都已经表明，不是所有的权利救济制度都是那么行之有效，维权之路往往是坎坷多于坦途。那么，在正常的申诉救济机制阻滞甚至失灵的条件下，闹大就像是公民手中的最后一张政治王牌，提供了公民维权的“最后一根稻草”。特别是对于那些不知道如何表达、不知道向谁表达，或者虽有表达但没有得到回应的弱势群体而言，他们几乎难以抵制住闹大的诱惑。而且，人们愿意或者敢于把事情闹大，公开自己所受到的侵害或不公正待遇，这不但强烈地表达了对强权的抗议和控诉，而且也一定程度上表明，人们相信自己的行动是必要的和正当的。造成闹大问题的根源，主要都与地方政府大量存在着违法行政、滥用职权、徇私舞弊和不作为，甚至是“官商勾结”、“官官相护”等方面的情况息息相关。于是，对于损害公民权益的情况，政府部门不但不能匡扶正义，维护公平，反而是偏袒庇护，徇私枉法，激化矛盾冲突。因此，在地方政府的势力范围内，任凭公民如何去反映、申诉和控告，最后都只能是徒劳无功。在这种局势下，沉默只能意味着继续忍受不公正的结果，甚至是招致变本加厉的侵害。相反，如果采用激烈的方式来引起社会公众的关注，就不但可以打破地方政府的高压和禁锢，也许还能获得一线反败为胜的机会。

现代人生活节奏快，压力大，信息超载，神经越来越迟钝和麻痹。只有那些足够轰动、刺激和紧张的事情才能激发人们的兴趣和热情。在当今信息传播的时代，舆论媒体作为“第四权力”，具有巨大的影响力和渗透力。闹大以激烈的方式吸引人们的眼球，在行使表达权上具有无可比拟的优势。借助新闻媒体强大的话语权，闹大可以跨越冗长繁琐的程序，将社会问题呈现在决策者的面前，加快其进入政府议程的速度。很显然，闹大较之于按部就班地走程序要更有效率，而且，对公民而言，闹大在舆论上也是有利可图的，闹大能为公民争取更多的同情者和支持者，也增加了获得领导人关注的机会。相反，闹大往往使政府陷入到舆论的汪洋大海，受到公众的质疑和批判。

政策议程不是自动生成的，政府更不可能同时去面对所有的问题。社会问题能够被锁定，成为政府要做的事情，离不开相应的条件、时机和方法，也需要进行一系列的调研、解释和论证等，比如某些指标（如死亡人数、污染程度和收入变化等）的存在表明问题的存在及其严重性的程度，由此判断是否需要政府采取行动。但是，普通民众根本不可能掌握和运用这些技术和方法，也很难参与到漫长的论证和决策过程中来。不过，危机、灾难、焦点事件等都可以成为引起决策者注意的有效手段。那么，对于那些想要解决问题的人来说，与其被官僚体制复杂繁琐的程序所羁绊，耗时费力地等待决策者的裁决，就不如通过闹大直截了当地引起上级政府及其领导人的重视。

从一些悲剧性事件来看，闹大者似乎是轻率的、冲动的或非理性的，比如孙中界自断手指，张海超开胸验肺，唐福珍自焚身亡，以及因闹大而受到法律制裁的行为等，都可能受到人们理性的质疑。但是，这只是一种局外人的立场和眼光，因为他人无法体验当事人所面临的危机和处境，也无法感受到他们的痛苦和无奈。如果承认人是理性的，也是最关心自己的福利的，那么就可以认为，当他们做出这些重大的选择时，至少已经对可能的代价和风险有过某些计算。当然，由于信息、知识和眼光等方面的限制，其计算能力也许不够强大，其行动策略也许较为拙劣，甚至行动者受到了外界的误导等，但这些并不能改变闹大是其选择的结果这一事实。

（二）政府及其官员的“选择”

说闹大是政府及其官员的选择，并不是说是政府官员直接故意地促成了闹大，而主要是指政府制度的理性化机制内在地包含着孕育闹大的内在逻辑。

首先，政府不是无所不能的。面对日益复杂的治理形势，政府是必要的，但也是很不够的。公众巨大的需求与政府有限的治理能力之间存在着巨大的鸿沟，广泛的治理失败已经成为无法回避的问题。人们期望政府能高效率地解决层出不穷的社会问题，但政府不是灵丹妙药，也不能提供皆大欢喜的答案。因此，面对纷繁复杂的社会问题和公民日益增长的权利诉求，政府的各个层次和环节都必须删繁就简，减轻负担，做出选择。同理，政府官员奉行“多管不如少管、少管不如不管”的行动法则也不失为是明智的选择。

政府是一种稀缺性的公共物品，应该做那些既重要又紧迫的事情。换言之，大问题而不是小问题才可能成为政府应该做的事情。这一点并没有什么问题。但是，任何问题都是从小到大的发展起来的，因此，做重要事情的选择性实际上就转变为一种让小问题长大的机制。即小问题只有在发展成重大问题的时候，才有可能进入政府的问题清单。而对于什么才是重大的问题，并没有客观的衡量尺度。通常，参与人越多，行动越激烈，影响越巨大，就显得越具有重要性和紧迫性。这样，在政府遴选重大问题的过程中，闹大增加了使自己成为政策议程的可能性。

由于对规则的过分依赖，官僚制的效率优势也伴随着规则僵化、缺乏弹性、行动迟缓等弊病，还形成了普遍的避免冒险的心理。而且，随着法制化的发展，政府的计划性和规划性越来越强，并通过完善规章制度来排除各种偶然性和不确定性。所有要做的事情都是预先设计过的。考虑到任何一个新问题都有可能带来的麻烦和负担，而且，没有什么社会问题是能够轻易解决的，因此，与其冒险增加问题，还不如维持现状。而且，增加问题不仅会打乱现有的政府行动部署，挤占有限的公共资源，也意味着要打破既有的利益格局，带来新的矛盾冲突。这样，政府官员的保守心理和稳定偏好就会把很多问题挡在政府的大门外。

官僚体制的决策权集中在上层，信息需要从底层上报到相应的决策层中。在信息的搜集、编码和传播过程中，不可避免会出现跑冒滴漏等方面的问题。当然，即便是某些社会问题进入到决策者的视野，但由于缺乏解决问题的相关条件，或是出于对其它利益的权衡，也可能决定维持现状。此外，一些利益诉求虽不合理，但集中化程度很高，利益相关者试图通过闹大来向政府施加压力。这样当然可能会遭到政府的否决。

另外，闹大也可能是决策者政治策略的结果。小问题往往很难证明其重要性，也很难获得人们的重视。决策者也不愿意在小问题上浪费有限的资源。因而，让小问题逐渐积累，借助适当的时机引爆出来，产生巨大的社会影响，往往能够成为推动重大的政治和社会变革的契机。如果能选择恰当的时机去解决那些公众期许已久的主题，领导者也可以赢得更大的政治支持。因此，不排除一些领导者会采取策略性的不作为，牺牲局部利益和眼前利益以赢得改革机会，给自己的政绩加分。就此而言，闹大可以给领导者和社会带来“共赢”的结果。

当然，一些闹大也许不完全是公民或政府官员有意识选择的结果，而更像是行动者现场互动时矛盾激发所导致的“意外”结果。这种闹大表面上看去具有很大的偶然性和不确定性。不过，追溯闹大背后矛盾冲突的发展历程，仍然不难发现理性选择逻辑的存在。

▍闹大的社会效应：成本、代价和负面效应

闹大不完全是洪水猛兽。它对于打破僵化的官僚体系，导入新的政府议程，促进久拖不决的问题获得解决，都具有特别显著的标志性意义。从贵州的“瓮安事件”、云南的“孟连事件”、湖北的“石首事件”等来看，闹大固然造成了一些眼前的灾难和损失，但由此引起高层领导人的高度关注，使地方获得了解决一些深层次社会矛盾的机会，最终还是令人欣慰的。但归根结底，作为一种反常的社会现象，闹大通常造成巨大的社会后果，并带来一些深远的负面效应。

每一起闹大事件，都有相应的成本和代价。闹大的影响和效果与闹大的成本和代价往往是直接划等号的。大多时候，这些成本和代价直接就是血泪和人命。

闹大也增加了政府的成本。这不仅是指矛盾冲突所牵涉到的政府部门投入的时间、精力和资源，也是指政府机关在闹大事件中所遭受到的具体损失，如办公场所的损毁和破坏、公务员或警员等的伤亡，还包括政府形象的破坏、党和政府公信力的流失以及国际国内的负面影响等。

个人的闹大通常影响面比较小，但群体的闹大往往会对社会秩序和社会稳定造成巨大的干扰和冲击。特别是，在集体行动的情境中，个体由于匿名、模仿、感染、暗示、顺从等心理因素的影响，容易丧失理性和责任感，产生狂热的非理性行为和冲动的攻击性行为，做出损害他人利益或公共利益的过激行动。

成功的闹大将带来蔓延的示范效应，形成一种“比谁声音大”、“看谁动静大”的闹大比赛。“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，这句流行语虽然并不完全符合事实，但它却已经把闹大渲染成一条屡试不爽的成功法则。虽然不是每一次闹大都能幸运地得到领导人的垂青，但仅仅是有一线希望，也会激励那些求告无门的人去孤注一掷。在偶然与运气中期待正义的降临，公众心理将变得更加敏感、脆弱和情绪化。而权力的滥用与权利的缺失相互发酵，更激活了公众的受害者想象，使他们缺乏耐心，急功近利，寻求解决问题的终南捷径。社会就更容易陷入闹大的恶性循环中去。而且，闹大的数量与闹大的影响力是成反比的，闹大越是司空见惯，就越是失去影响力和号召力，更加难以够刺激公众和领导人的神经。如此一来，闹大之后，人们将指望什么新的途径来追求正义呢？

对于公民的请愿和诉求，地方政府官员总是不难找到推诿、拖延或逃避的借口，比如缺乏资金、人手不够、条件不成熟等。不论是否属实，这些理由都是难以检验的。前后矛盾的是，许多社会问题说起来无不是所谓“长期遗留的历史问题”或“积重难返的老大难问题”等，应该说是不好解决甚至解决不了的问题，但一旦闹大之后，它们又被政府部门卓有成效地快速解决掉了。由此造成的印象是，政府的能力是不成问题的问题，真正的问题是政府官员的意愿问题。如此一来，政府及其官员的所有行动选择都将被转化成一个愿意和不愿意的问题，并导致公共治理不必要的泛道德化。这也将进一步加剧了公众对政府官员的信任危机。甚至当政府官员用客观而正当的理由来为其行动选择做出解释和辩护的时候，也只会招致公众的质疑和责难。

闹大之前，不管矛盾冲突如何尖锐，基本上没有什么外界的参与。闹大以绝地反击的姿态将矛盾冲突公开化，突破了既有的权力格局，将僵持中的议题推向到更大的权力场中，期待和吁请更有权威的裁判的介入。公开化使利益相关者接受公开的审查，但也必然会加剧既有的分歧、不信任和敌视，增加了妥协的难度。随着外部行动者的陆续进场，问题的复杂性程度也会相应增加，解决问题的成本也随之升高了。通常，在上级政府及其领导人的关注甚至干预之下，闹大会得到快速的解决。如果说上级政府及其领导人因此而收获形象和权威的话，但这反过来也会弱化甚至损害地方政府及其领导人的形象和权威。最重要的是，如果这种模式行之有效，人们就会更沉迷于用闹大来寻找答案。这最终将强化而不会是消除公众的闹大情节。

就闹大而言，地方政府所面临的“稳定压倒一切”的政治高压是一柄双刃剑，它容易滑向两种极端：一种情况是，为了防止黑幕曝光，真相公开，失去“乌纱帽”，地方政府官员在“维稳”的名义不惜代价打压闹大；另一种情况则是使闹大变成地方政府官员的“软肋”，增强了公众讨价还价的筹码，刺激一些人为了闹大而闹大，为其非份利益张目，迫使政府接受自己的要求。特别是随着行政问责制的大力推进，闹大引发官员问责的惯例极大地强化了政府官员对闹大的忌惮。其负面的后果已经显现出来，即因为担心闹大，个别政府官员不敢坚持原则，秉公执法，反而妥协退让，一味姑息迁就，被不合理的要求“牵着鼻子走”。如此，政府就很容易为特殊利益所俘虏，丧失应有的立场，损害法制的尊严。

随着闹大事件的增多，政府也渐次加强了对闹大的应对。但是，如果不能畅通民意渠道，大力提高行政效率，切实解决各种关系到公众切身利益的矛盾纠纷，闹大固然一时能得到缓解，但矛盾冲突却会淤积下来，并且可能酝酿成更加激烈的对立冲突，增加社会稳定的隐患。这是必须要深思和警惕的。

▍闹大的制度情境：治理体系的状况及问题

闹大是治理体系效率的指示器，也是公共治理状况的晴雨表。透过各种形式的闹大现象，可以发觉和探知治理体系的制度状况及其病症和问题。

首先应当承认，闹大是当前社会转型时期难以避免的副产品。随着我国社会从传统社会向现代社会的全面转型，人们的利益关系发生了深刻的调整，旧的制度规范不能适应社会形势的需要，新的规则体系又尚未建立和健全起来，这就不可避免地带来大量新的社会问题，激化一些矛盾纠纷。公民能够通过闹大来向政府施加压力，主张政府及其官员的责任，公开维护自己的权益，反映出公民权利快速成长的事实，也表明了政治体系的开放性和开明度。就此而言，闹大并不完全是社会败坏或退步的明证。闹大也不失为社会活力和生机的一种表征。

作为公民维权的行动策略，闹大也是公民权利成长的结果。但频频的闹大更凸显出公民权利缺失的事实。酿成闹大的具体问题五花八门，小到个人之间的恩怨是非，大到成千数万人的生命财产安全等，但无一例外都是关乎民众切身利益的问题，比如业主维权、房屋拆迁、医疗事故、劳动纠纷、欠薪讨薪、移民安置、环境污染、出租车营运等。公民甘冒代价和风险走向闹大之路，大多是因为利害攸关，迫于无奈，忍无可忍。这反过来也说明，公民的经济利益、政治权利甚至是生存利益都缺乏有效的制度化保障，很容易受到权势者的威胁和侵害。相反，如果公民权益得到有力的保障，利益表达的通道顺畅，温和的参与能得到认真的对待，采取过激的或极端的方式来维权就没有市场了。

闹大也折射出政府官员“对上负责对下不负责”的体制性弊端。如果政府官员的“乌纱帽”掌握在上级或领导手中，“对上负责对下不负责”是难以避免的。反之，如果公民拥有可操作的权利，政府官员才会认真地回应公民的意愿和诉求，就不至于坐等问题闹大了才去做事情。

民主政治最重要的条件是，“公民须乐于以妥协办法解决他们的分歧”。中国社会长期处于匮乏之中，专制政治奉行成王败寇的强权逻辑，推崇非此即彼、你死我活的斗争哲学，比较缺乏妥协、宽容和协商的传统。社会生活中的矛盾冲突动辄演变成闹大，就是这种零和博弈思维和缺乏妥协精神的产物。无论是个人还是企业或政府，如果都坚持立场，绝不退让，针尖对麦芒，最后就难免走向闹大的死胡同。相反，如果能够像一些闹大事件之后所做的那样，利益相关者能够保持克制，坐到一起来平等协商，对话而不是对抗，谋求共赢而不是妄图赢者通吃，理性说服而不是拳头压服，许多矛盾冲突也许就不会发展到非闹大不可的地步。这不仅可以得到“共赢”或“多赢”的结果，促进社会的和谐，社会也可以少一些怨愤和暴戾，多一些理性和宽容。

此外，闹大也一定程度上表明了公共机构的机制失灵和功能缺位。我国社会拥有无以数计的公共机构，比如人大、司法机构、民主党派、共青团、工会以及各种社区组织和非政府组织等。但是，面对日益增多的利益纠纷和矛盾冲突，许多公共机构往往是袖手旁观，集体失语，逃避责任，以至于一些纠纷动辄就发展成闹大事件。公共机构放弃其社会功能，一方面相当于撤销了社会冲突的缓冲地带，另一方面则等于是将公民与政府摆到了直接对立冲突的第一线。这样不但极大地增加了政府的负担，也更加容易导致矛盾冲突的升级。毕竟，良好的公共治理绝不能只是政府的单兵作战，它更需要其它公共机构的协同合作和辅助支持。

▍小结

闹大既有其必然性，也有其偶然性。闹大虽然不乏积极的社会价值，但更带来了广泛的负面效应，凸显出治理体系的制度性弊病。但是，只要采取正确的措施，闹大是可以缓解的，也是能够避免的。治理闹大的措施和方法很多，但既然闹大是一种有目的的行动策略，那么，至少从公民一面说，要让人们放弃闹大而选择常规程序，不外乎两种办法。一是提高闹大的代价和风险，让人们不敢闹大。比如加大“截访”的力度、扩大对“非正常上访行为”的界定、加强对舆论媒体负面报道的管制等。不过，这种“堵”的办法也许能暂时“堵”住一些闹大，但“堵”不住矛盾冲突的加剧以及出现更激烈的闹大的可能性。一是切实提高解决社会问题的效率，让闹大变得没有必要。这就要求推进民主和法治建设，严格规范权力行为，保障和落实公民权利，疏通民意渠道，切实解决民生问题，提高治理的回应性、责任性和公正性，促进社会公平。这才是治理闹大的正确思维和明智选择。

本文原载于《理论与改革》2010年第1期，原题为《闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境》。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。